民政部1992年发布的《公墓管理暂行办法》将公墓分成两大类，一类是为城镇居民提供骨灰或遗体安葬并实行有偿服务的“经营性公墓”，另一类则是专门为农村居民提供遗体或骨灰安葬服务的“公益性公墓”。公益性公墓的建设目的是为了解决农村居民的殡葬需求，以民生保障的形式缓解农民经济负担，更重要的是以集中安葬的方式规范乡村墓地，解决散埋乱葬问题，从而起到保护耕地的作用。
公益性公墓的特点
公益性公墓主要有三大特点：一是土地为村集体用地，归属村民所有。二是具有非经营性质，不以营利为目的，即收费仅限于“墓穴成本费”和低廉的“管理费”两项费用，不得包括土地使用费、墓地建设等费用。三是销售具有地域排他性，即限制仅可为本村或部分周边村镇居民提供墓穴安葬。与经营性公墓相比，公益性公墓在审批机构、土地性质、经营资质、经营主体、管理模式、服务对象、产品定位、价格及监管、利润分配等方面有较大差异。
公益性公墓存在问题及成因
笔者调研了北京市昌平区公益性公墓建设情况，结合行业整体状况等，梳理公益性公墓发展中的问题如下。
供需现状：结构失衡，公益性公墓资源闲置，经营性公墓“一穴难求”。近二十年来，随着城镇化加速，农村常住人口减少，部分村民选择自留地作为安葬场所，从而使农村安葬需求远低于公益性公墓供给，造成资源闲置。而随着老龄化程度提升，城镇居民的安葬需求得不到满足，经营性公墓屡屡出现“一穴难求”“价格高”“周边异地购墓”等情况。根据《2018中国民政统计年鉴》，全国经营性公墓约1570家，公益性公墓数量是经营性公墓的十多倍。这种失衡的供需结构是导致公益性公墓经营化的根本动因。
监管现状：顶层缺乏系统设计及法律监管体系，实操缺乏实施细则和管理办法。目前，国家层面仅有《殡葬管理条例》与《公墓管理暂行办法》对公益性公墓的属性、审批、建立、业务范围提供原则性的指导意见，但缺乏系统的法律监管体系。实操层面，如投资主体、管理模式、建设标准、运营业态、监管执法等普遍缺乏可行的实施细则和管理办法。
体制现状：从土地归属权上看，公益性公墓归农村集体所有，地方民政部门是公墓的主管部门，但在现实中，民政相关部门既是监管者，又是产权所有者的情况并不少见，直接或间接参与公益性公墓的利益分配，一定程度上纵容了违规现象的发生。
管理现状：资金投入不足制约行业整体发展，管理模式混乱导致经营水平良莠不齐。首先，资金缺乏导致投入不足，是制约公益性公墓发展的重要问题，也是导致公益性公墓经营化的外部驱动力。主要表现为：财政资金无保障，现实中财政并未给予公益性公墓明确的规划预算，特别是镇级财政和村集体经济基础薄弱，相关建设和后续管理资金难以得到保障；社会资本鲜有合法的进入渠道，且资本的逐利性导致进入意愿不够，现实中既有地方政府尝试引入社会资本参与公益性公墓建设的创新，也存在将公益性公墓外包经营或合作经营的状况；自身运营造血不足，公益性公墓运营产生的微利，难以满足墓地建设及运营所需的资金需求。
其次，内外管理模式并存，管理团队水平参差不齐。目前，公益性公墓行业存在两种管理模式，一种是内部管理模式，即由村委会自行管理，另一种是外部管理模式，包括外部托管、与外部合作经营。两种模式下，管理团队在专业性、积极性方面存在一定差异，对公益性公墓的管理、服务水平产生影响。
运营现状：土地浪费、违规销售、利益分配不透明。一是土地利用率低，墓穴面积超标。由于规划不合理、开发能力有限，造成墓区中存在成片且位置较好的土地荒芜，很多山腰土地处于闲置，硬化、毁林现象严重，存在超标准大墓。二是披着公益性外衣，以营利为目的销售。经营性公墓的相对稀缺，加上公益性公墓交通便利、具备价格优势且监管松弛，导致部分城镇居民安葬需求外溢，刺激一些公益性公墓经营者抬高公益性公墓价格，脱离了公益性实质。部分公益性公墓有了灰色盈利，且合作协议、财务收支、资金结余等不合理、不透明、不公平。
解决公益性公墓问题的对策
一是在保证本镇村居民安葬需求前提下，定期盘点公益性公墓资源使用情况，适度适时将多余资源投入市场。集体土地进入市场应符合土地管理法律法规，符合土地管理使用改革方向。
以北京为例，城镇人口1800余万人，合法经营性公墓33家，农村人口800余万人，却有100余家公益性公墓为其提供服务，资源配置不科学、不合理。村镇应每年就各自管辖的公益性公墓安葬情况进行统计、上报，并依据本地人口年龄结构、历年死亡率、回村安葬情况等对未来3至5年安葬情况进行预估，每年审批一部分可在本区外销售的公益性公墓指标。
二是借鉴政府公益性廉租房政策，在户籍、收入等方面限定公益性公墓销售标准。
主管审批部门应增加公益性公墓购买人的户籍、收入、家庭成员购买数量等方面的申请标准，调节供需结构，避免公益性公墓资源闲置浪费，适当解决城镇经营性公墓因供给不足而价格高起的问题。
三是产品类型上遵循经济、适用、节地、环保等特性，鼓励推出文明祭祀、文创纪念等产品。
公益性公墓应限定产品为草坪可降解葬、树葬、花坛葬和室内壁葬，严限超标准墓，杜绝豪华墓、大型墓等。
四是明确价格上限，在价格范围内可根据不同产品适当调整价格幅度。
价格上限可参照墓地建设、运营、管理、销售等的成本，加上未来20年投入和管理的预留利润率来制定，并允许每3年向公益部门申请一定幅度的调整。
五是引入“管委会”和“信托管理”模式，实现集约化经营，构建市场经营的现代化管理机制。
引入“管委会”模式，代表政府行使所有权及监管职能，管委会成员由政府、村委会及市场专业经营管理人士构成。该机制一方面可解决公益性公墓专业人才缺失造成的管理不规范现象，另一方面可使管理效率最大化、使公益性公墓资源得到高效管理和配置。
引入信托机构，实现产权和经营权分离，构建现代企业管理机制。以财产信托形式，设立公益性公墓经营流转信托，即在坚持公益性公墓土地集体所有制和村委会经营权的前提下，村委会基于对受托人的信任，将公墓使用权、经营权在一定期限内委托给信托公司进行专业经营、管理，并作为受益人获取公益性公墓经营收益。信托公司作为受托人，可受托管理公墓经营权，并将公墓在一定期限内委托给市场化专业机构进行经营、管理。
参照澳大利亚政府墓园信托管理模式，可同时将多个公益性公墓经营权集中起来，统一委托给一家信托公司，开展集约化、专业化经营管理，实现规模经济与效益。
信托管理模式和市场化专业机构的引入，使得土地所有权和经营权实现分离，各类资源得到优化配置，各类主体权责明确，决策机制清晰，有利于提升经营效率和管理水平，具体模式可参考下图。
公益性公墓的健康发展，离不开资本的投入。信托本身的制度优势可为政府与社会资本搭建较低风险的合作桥梁，保障公益性公墓在市场化机制下的资金需求。此外，在信托模式下，可以通过销售生前契约向社会募集资金，凭借结构化设计为不同风险偏好的投资人提供不同的收益模式，让多元化社会资本参与公益性公墓建设、经营和管理，建立健全公益性公墓资金来源和投入的长效机制。
